اجلاس چهارم و دورنمای رژیم حقوقی خزر

برگزاری چهارمین نشست سران کشورهای ساحلی دریای خزر در آستاراخان روسیه، بار دیگر مجموعه مباحث مربوط به تعیین رژیم حقوقی بزرگ‌ترین دریاچه جهان را در کانون توجه محافل رسانه‌ای و سیاسی قرار داده است. پیش از این، سه اجلاس سران در سال 1381 در عشق‌آباد، 1386 در تهران، و 1389 در باکو برگزار شده است. غیر از اجلاس عشق‌آباد که به‌علت عمق اختلافات حتی منجر به صدور بیانیه پایانی نشد، در اجلاس‌های بعدی علاوه بر صدور بیانیه مشترک، توافقاتی در مسائل زیست‌محیطی، شیلات، کشتیرانی و ممنوعیت صید پنج‌ساله ماهیان خاویاری به‌دست آمد و بر استفاده از خزر برای اهداف صلح‌آمیز، اتفاق آراء کشورهای ساحلی در تعیین رژیم حقوقی، عدم استفاده از نیروهای مسلح کشورهای ساحلی علیه یکدیگر، و ادامه مذاکرات تأکید شد. در این روند، مهم‌ترین دستاوردهای سه اجلاس گذشته سران خزر، یکی توافق در بیانیه مشترک اجلاس سوم برای تعیین عرض 25 مایل به‌عنوان منطقه حاکمیت کشورها و دیگری امضای موافتنامه همکاری‌های امنیتی دریای خزر ناظر به مقابله با قاچاق و تروریسم است که در اجلاس سران در 27 آبان 1389 در باکو به‌دست آمد.
در اجلاس آستاراخان روسیه نیز آنگونه که توافق شده بود، موافقت‌هایی در زمینه پیشگیری و واکنش به شرایط اضطراری در دریای خزر، آب‌شناسی و هواشناسی و همچنین بیانیه مشترک امضا شد؛ اما مهم‌ترین موافقتنامه اجلاس چهارم سران، امضای موافقتنامه حفاظت و بهره‌برداری بهینه از منابع زنده آبی دریای خزر است؛ زیرا در دو دهه گذشته، گسیل شرکت‌های غربی به خزر برای استخراج نفت به‌ویژه در بخش جمهوری آذربایجان و قزاقستان و عدم رعایت استانداردهای زیست‌محیطی، منابع ارزشمند آبزیان دریای خزر به‌ویژه ماهیان خاویاری و کیلکا را با خطر جدی مواجه ساخته است و این منابع که طلای سفید دریای خزر هستند، قربانی طلای سیاه خزر (نفت) و سودجویی کمپانی بزرگ نفتی و برخی از کشورهای ساحلی شده‌اند. برخی از قرائن تکان‌دهنده زیست‌محیطی نظیر حرکت لکه‌های بزرگ و عمیق نفتی در خزر در اسفند 1390 از دکل‌های فرسوده جمهوری آذربایجان به‌سمت سواحل ایران (تنها کشور ساحلی خزر که درحال‌حاضر استخراج نفت از خزر ندارد) نشان می‌دهد صدماتی که شرکت‌های نفتی غربی به‌خصوص بی‌پی بر محیط زیست خزر زده‌اند و می‌زنند، با توجه به شرایط جغرافیایی بسته دریای خزر، به‌مراتب بیشتر از فاجعه آلودگی نفتی‌ای باشد که همین شرکت در فروردین 1389 در خلیج مکزیک به‌بار آورد؛ ازاین‌رو، از سویی انتظار می‌رود کشورهای ساحلی خزر، کنوانسیون محیط زیست دریای خزر موسوم به کنوانسیون تهران که ناظر بر سه پروتکل مقابله با حوادث ناشی از آلودگی نفتی، حفاظت از دریای خزر در مقابل آلودگی‌های ناشی از فعالیت‌های مستقر در خشکی، و حفاظت از تنوع زیست‌محیطی خزر است را به‌طور جدی اجرا و رعایت کنند. از سوی دیگر، با امضای موافقتنامه حفاظت و بهره‌برداری بهینه از منابع زنده آبی دریای خزر، این انتظار می‌رود که برخلاف رویه گذشته، پیش‌بینی و اجرای طرح‌های مربوط به حفظ ذخایر ماهیان خاویاری محدود به ایران نشود، بلکه دیگر کشورهای ساحلی دریای خزر نیز ضمن مقابله جدی با صید قاچاق ماهیان خاویاری، به پرورش و توسعه ذخایر این ماهیان اقدام کنند.
در این میان، دستور کار اجلاس سران دریای خزر، بار دیگر نشان داد که علی‌رغم پیشرفت‌های قابل توجهی که در مسائل زیست‌محیطی‌اش، شیلات، کشتیرانی، همکاری‌های انتظامی و تحقیقات علمی در خزر ایجاد شده است و علی‌رغم اینکه از سال 1996 تاکنون 38 نشست گروه کاری خزر در سطح معاونان وزیران امور خارجه برگزار شده، اما به تکمیل رژیم حقوقی این دریا راه زیادی باقی است. علت اصلی این موضوع را می‌توان در یک‌جانبه‌گرایی برخی از کشورهای ساحلی دریای خزر به‌ویژه جمهوری آذربایجان و نیز ترجیح منافع کوتاه‌مدت اقتصادی بر منافع بلندمدت جستجو کرد.
از لحاظ مبانی حقوقی در حال حاضر عهدنامه مودت و دوستی 1921 و قرارداد بازرگانی و بحرپیمایی 1940 ایران و شوروی، فقط معاهدات معتبر درباره رژیم حقوقی دریای خزر هستند که این دو قرارداد، براساس اصل جانشینی دولت‌ها و نیز بیانیه آلماتی در سال 1991 هنوز معتبرند. براساس این قراردادها، اول اینکه، دریای خزر دریای مشترک ایران و شوروی تعریف شده است که دو کشور دارای آزادی کشتیرانی در آن هستند و هیچ کشور ثالثی بدون پرچم این دو کشور حق کشتیرانی در خزر را ندارد؛ و دوم اینکه، براساس ماده 12 قرارداد 1940، محدوده‌ای ده مایلی برای انحصار ماهیگیری پیش‌بینی شده که در اجلاس سران خزر در باکو در 27 آبان 1389، این محدوده به 25 مایل افزایش داده شده است.
واضح است که به‌علت شرایط جغرافیایی خاص خزر، قابلیت انطباق قواعد کنوانسیون 1982 دریاها که در آن موضوعاتی نظیر منطقه انحصاری اقتصادی تا دویست مایل دریایی پیش‌بینی شده است، بر آن وجود ندارد. براساس قواعد عرفی و رویه در حقوق بین‌الملل، رژیم حقوقی پهنه‌های آبی خاص، دریاچه‌ها یا دریاهای بسته باید براساس اصل اتفاق آرا تعیین شود. موضوعی که در بیانیه اجلاس سران خزر در تهران در 1386 نیز منعکس شده است، علی‌رغم اینکه در معاهدات 1921 و 1940 ایران و شوروی هیچ سندی مبنی بر تقسیم دریای خزر وجود ندارد، برخی از کشورهای ساحلی نظیر جمهوری آذربایجان و قزاقستان، برای خود بخش‌های ملی‌ای در دریای خزر تعریف و موضوع را در پارلمان‌های خود تصویب کرده‌اند و گاهی آن را به موافتنامه دو یا سه‌جانبه (نظیر موافتنامه 29 نوامبر 2001 جمهوری آذربایجان و قزاقستان درباره تقسیم بستر خزر) تسری داده‌اند که این اقدام از لحاظ حقوق بین‌الملل اعتباری ندارد و تنها کارکرد آن، تشدید اختلافات کشورهای ساحلی خزر است که نمونه آن را می‌توان در اختلافات جمهوری آذربایجان و ترکمنستان بر سر سه حوزه نفتی دریای خزر که مهم‌ترین آنها کپز یا سردار می‌باشد دید؛ اختلافاتی که این دو کشور را بارها بر رویارویی نظامی در دریای خزر برده و طرح انتقال گاز ترانس خزر (از بستر دریای خزر) در سال 2001 را به شکست کشانده است.
واقعیت این است که عدم رعایت استانداردهای زیست‌محیطی در استخراج نفت در دریای خزر (برای نمونه، نشت تُن‌ها نفت به دریا در هنگام استخراج و یا آتش‌سوزی یک‌ماهه در یکی از چاه‌های نفت جمهوری آذربایجان در شهریور 1392)، عدم نظارت بر فعالیت شرکت‌های غربی به‌ویژه بی‌پی و اگزون موبیل، تعریف بخش‌های به‌اصطلاح ملی در خزر، کشانیدن پای بیگانگان در دریای خزر (نظیر چند رزمایش جمهوری آذربایجان و آمریکا ازجمله در سال 2001)، صید بی‌رویه ماهیان خاویاری، و تمسک به قوانین داخلی شوروی در مباحث رژیم حقوقی دریای خزر، مشکلاتی جدی در مسیر تعیین رژیم حقوقی این پهنه آبی ایجاد کرده است. این در شرایطی است که با توجه به زیست ده‌ها میلیون انسان در سواحل خزر، به هم ریختن اکوسیستم دریای خزر و همچنین با عنایت به اهمیت ژئوپلیتیک دریای خزر، هرگونه واگرایی سیاسی، به زیان همه کشورهای ساحلی دریای خزر تمام می‌شود.
طی سال‌های گذشته، آمریکا با زیاده‌خواهی کوشیده است با ایفای به‌نوعی نقش کشور ششم در خزر، از هرگونه هم‌گرایی در دریای خزر جلوگیری کند تا بتواند ضمن حضور نظامی در خزر، بر منابع انرژی آن نیز تسلط پیدا کند. در این خصوص، دو موضوع در دستور کار واشنگتن قرار دارد: اول امکان احیای طرح ترانس خزر یا طرح‌های مشابه نظیر ناباکو مبنی بر احداث یک خط لوله از بستر دریای خزر با هدف انتقال گاز آسیای مرکزی به اروپا؛ به‌ویژه با توجه به تحولات اوکراین و با هدف کاهش وابستگی گازی اروپا به روسیه. دوم اینکه آمریکا به‌دنبال ایجاد کریدور حمل‌ونقل هوایی مطمئنی از افغانستان، آسیای مرکزی به قفقاز و اروپاست. طبیعتاً نوع رژیم حقوقی دریای خزر و اجماع کشورهای ساحلی می‌تواند این کریدور حیاتی را قطع یا دچار مشکل سازد؛ ازاین‌رو، قابل پیش‌بینی است که در آینده تحرکات آمریکا برای ایجاد تنش و واگرایی در دریای خزر افزایش خواهد یافت؛ اما مشخص است که اراده‌ای جدی در کشورهای تأثیرگذار در دریای خزر برای حفظ این پهنه آبی به‌عنوان دریای صلح و دوستی وجود دارد. در این راستا، تأکید کشورهای ساحلی دریای خزر به‌خصوص ایران و روسیه بر مخالفت با حضور نظامی کشورهای ثالث در دریای خزر، مخالفت بر احداث خط لوله از بستر دریای خزر به‌علت زلزله‌خیز بودن این دریا و تبعات زیست‌محیطی آن و نیز موافقت ایران و روسیه با استفاده مشاع از سطح آب مرکز دریای خزر هم‌زمان با تعریف محدود حاکمیت ملی برای کشورها دارای پیام‌های روشنی است.
در این روند ایران ضمن موافقت با استفاده مشاع از سطح مرکزی دریای خزر (حاکمیت مشترک در مرکز دریا)، براساس حقوق بین‌الملل سهم خود را از تقسیم بستر دریای خزر، 20 درصد می‌داند و خود را به صیانت از حق حاکمیت ملی خود در این محدوده مکلف می‌داند که استقرار سکوی نفتی امیرکبیر در این محدود بیانگر آن است.