الحاق متمایز و واقعیت اروپا
طاهره مقری موذن

سال 2017، سالی حیاتی برای اتحادیۀ اروپا و کشورهای عضو آن بوده است. بحران‌های متعدد، خروج بریتانیا از اتحادیه، چند انتخابات کلیدی،‌ و بزرگداشت شصتمین سالگرد امضای معاهدۀ رم، از مهم‌ترین رویدادها در دستورِ کار اتحادیۀ اروپا بوده‌اند. یکی از مهم‌ترین موضوعاتی که در چهارچوب‌های عملیاتی اتحادیه در سال 2017 مورد توجه قرار گرفت، «الحاق متمایز» و امتیازاتی بوده است که توجه به این امر می‌تواند برای نهادهای اروپایی به ارمغان آورد. این عنصر که گفته می‌شود در دی‌ان‌ای اتحادیۀ اروپاست، پیش‌ازاین، در طرح‌های یورو و شینگن به‌کار گرفته شده است. درحال‌حاضر، اهمیت این عنصر، به‌عنوان فرصتی برای نجات طرح اروپایی از واگرایی، و تبیین روشی برای الحاق در آینده برجسته شده است. کارشناسانی که این مهم را دنبال می‌کنند، مایلند از وقوع حوادثی مشابه با خروج بریتانیا از اتحادیه پیشگیری کنند.

در جستجوی تعریفی برای الحاق متمایز
الحاق متمایز روند نوعی الحاق است که در آن هریک از دولت‌های عضو تصمیم می‌گیرند با سرعتی متفاوت یا با اهدافی مختلف، در چهارچوب اتحادیۀ اروپا رو به جلو حرکت کنند. این امر در تضاد با مفهوم بلوکی یکپارچه‌ از دولت‌هایی است که اهدافی یکسان را با سرعتی یکسان دنبال می‌کنند. نسل نخست ترتیباتِ مربوط به الحاق متمایز در حدود سال‌های 1958 در جامعۀ اروپایی ظاهر شد و تمایز در مقیاس کوچک مطرح گردید. دومین نسل ترتیبات تمایز زمانی ظاهر شد که روابط بین دولتی در حاشیه و در خارج از جامعۀ اروپایی سازماندهی می‌شد. پیمان ماستریخت که بنیان‌گذار اتحادیۀ اروپاست، سومین نسل از ترتیبات متمایز را به‌وجود آورد. در این پیمان، با توجه به عرصه‌های از پیش تعیین‌شدۀ سیاسی (انعطاف‌پذیریِ از پیش تعیین‌شده) به انعطاف‌پذیری بی‌سابقه و گسترده‌ای درون قانون اروپایی اجازه داده شد. این امر شامل برخی مقررات درخصوص اتحادیۀ اقتصادی و پولی اتحادیۀ اروپا، نقش اتحاد اروپای غربی در بافتار اتحادیۀ اروپا، همچنین پروتکل اجتماعی ماستریخت می‌شد. چهارمین نسل از ترتیبات متمایز با پیمان آمستردام متولد شد. این پیمان به شیوه‌ای محتاطانه، «تمایز» را برای شمول کاربردی نظام‌مند و پایانی باز، ازخلال مقرراتی درخصوص همکاری نزدیک‌تر در ستون‌های اول و سوم (یعنی جان بخشیدن به انعطاف‌پذیری)، و ازخلال امکان خودداری کیفی در ستون دوم (انعطاف‌پذیری پرونده به پرونده) بسط و گسترش داد. این شکل‌های گوناگون از تمایز، به اجرای ترتیبات انعطاف‌پذیرتری اجازه داد، بدون آنکه موضوعاتی که ممکن بود این تمایز برای آنها درنظر گرفته شود از قبل تعیین شوند. پیمان نیس کاربرد این تمایزات را سهولت بخشید و مقیاس آن را تا ستون دوم (سیاست خارجی و امنیتی مشترک) گسترش داد و مفهوم «همکاری نزدیک‌تر» را با عبارت جدید «همکاری بیشتر» جایگزین کرد. پیمانی که قانونی اساسی را برای اروپا مقرر می‌کرد، شامل تمامی انواع الحاق متمایزی نیز می‌شد که تا پیش از این در پیمان‌های گذشته وجود داشتند. این پیمان آنها را بیشتر گسترش می‌داد و بدون ورود به تحلیلی جزئی‌تر از تمامی مقررات مرتبط با موضوع، می‌توان گفت که علی‌رغم ابتکاراتی مانند «همکاری ساختاری»، قانون اساسی جدید به این شیوه ابزار جدیدی برای الحاق متمایز ایجاد نمی‌کرد. بااین‌حال، دشواری‌های تصویب قانون اساسی به «اتحادی نزدیک‌تر» میان برخی از اعضای اتحادیۀ اروپا منجر شد. درواقع، این امر را می‌توان به‌عنوان نقطه عزیمت جدیدی درنظر گرفت که مسلماً به‌معنای پنجمین مرحله در تحول تمایز در بافتار اروپایی است.

هدف نهایی الحاق متمایز
یکی از کاربردهای الحاق متمایز برای تمایز گذاشتن میان کشورهایی بوده است که به‌دلایلی، دیگر اعضا خواهان محدودسازی عضویت آنها بوده‌اند. بااین‌حال، به‌طور کلی درحال‌‌حاضر این مفهوم حق را به کشورهای عضو می‌دهد که با توجه به گسترش ملی‌گرایی در این کشورها، منافع ملی خود را با کمک این نوع انعطاف‌پذیری دنبال کنند و از اتحادیه خارج نشوند.
هدف نهایی الحاق متمایز حفظ یکپارچگی اتحادیۀ اروپاست درحالی‌که به اعضای مشتاق و توانمند اجازه می‌دهد با به‌کار گرفتن سیاست‌ها و کنش‌های پیشرفته‌تر در مسیر الحاق پیشرفت کنند. الحاق متمایز باید مبتنی‌بر برخی عرصه‌های سیاسی مربوط‌به «لنگرگاه نهادی» جامعۀ محلی باشد که پیش از این نیز این سیاست‌ها وجود داشته‌اند. براین‌اساس، سه عرصۀ کلان وجود دارد: حکمرانی اقتصادی، دفاع و آزادی، امنیت و عدالت که به سه لنگرگاه نهادی، یعنی ناحیۀ یورو، همکاری ساختاری پایدار در حوزۀ دفاع و ناحیۀ شینگن پیوند می‌خورد. سناریوهای الحاق متمایز در تمامی حوزه‌های کلان، نشان می‌دهند که حقوق به‌شدت با مسئولیت در ارتباط است. در طراحی الحاق متمایز، به این دو نکته باید توجه شود که همزمان با باز بودن حداکثری برای ورود اعضای جدید در آینده، باید پذیرش تمایزات نیز لحاظ شود تا این نوع از الحاق برای مدت زمانی طولانی ادامه یابد. الحاق متمایز می‌تواند براساس استفاده از گزینه‌های متفاوتی بنیان گذاشته شود: کار کردن در داخل پیمان‌ها با استفاده از فرایند همکاری ارتقایافته؛ اصلاح پیمان‌ها، مانند آنچه برای اتحاد اقتصادی و پولی اتفاق افتاد؛ عملیات خارج از پیمان‌ها، مانند سازکار ثبات اروپایی و غیره. 

کارایی الحاق متمایز
با تمامی این تفاسیر، اگرچه ادغام متمایز سال‌ها موضوع بحث‌های سیاسی و دانشگاهی بوده است، و حتی به عنصری مهم در الحاق اروپایی تبدیل شده است، اما دانش دربارۀ این پدیده و تحقیقات روی آن بسیار اندک است. درحالی‌که کار مفهومی فراوان و تحلیل‌هایی هنجاری صورت گرفته است، نظریه‌های مثبت درخصوص علت یا آثار الحاق متمایز بسیار کمیاب است. تحلیل تجربی بر برخی‌از نمونه‌های مهم از حقوق معاهدات متمرکز است، ولی هیچ دانشی درمورد الحاق متمایز در حقوق ثانویه وجود ندارد.
باوجوداین، پس از برگزیت، در بحبوحۀ بحران‌های جاری، و تبدیل شدن افراط‌گرایی به یکی از جریان‌های اصلی در سیاست اروپا، راه‌حلی که به‌نظر می‌تواند این کشتی طوفان‌زده را به ساحل نجاتی برساند، بهره از الحاق متمایز اعضا و حتی کشورهای اروپایی خارج از اتحادیه است. بسیاری امیدوارند این مهم که پیش از این نیز تا اندازه‌ای تجربه شده است، بتواند راهی برای ممانعت از خروج بیشتر اعضا از اتحادیه باشد. این نوع سازکار می‌تواند وظایفی را بر دوش کشورهایی که داوطلبانه مایلند مسئولیت بیشتری را بپذیرند بگذارد و دیگر کشورهای کوچک‌تر، زمانی وارد میدان شوند که خود مایل باشند و مردمِ آنها متقاعد شده باشند که این مشارکت در راستای تأمین منافع ملی آنان است. 
نگرانی‌هایی که تاکنون درخصوص الحاق متمایز مشاهده شده، این بوده است که بسیاری از اعضای قدیمی اتحادیۀ اروپا، مانند یونان و اسپانیا، نگرانند الحاق متمایز نیز نتواند راه‌حلی مناسب برای پُر کردن شکاف‌های میان اعضای اتحادیۀ اروپا باشد. نگرانی دیگر به امور امنیتی مربوط است و در کشورهایی مانند: لیتوانی، بلغارستان و باز هم یونان دیده می‌شود که هراس دارند الحاق متمایز موجب شود آنها، صرف‌نظر از عضویتشان در ناتو، در موقعیتی حساس و خطرناک به‌ حال خود رها شوند. ازسوی‌دیگر، اجماع گسترده‌ای وجود دارد که پیامدهای الحاق متمایز برای همسایگی و وجهۀ اتحادیۀ اروپا، به‌عنوان بازیگر امنیتی و اقتصادی، می‌توانند کاملاً منفی باشند؛ زیرا اوکراین، صربستان، بوسنی، و ترکیه به‌شدت از اتحادیۀ اروپا دور خواهند شد. همچنین بسیاری نگرانند که الحاق متمایز، اروپا را به‌ویژه در امر دفاع از «صدای واحد» دور کند. به‌نظر می‌رسد الحاق متمایز با توجه به آنچه درخصوص آن گفته می‌شود فقط امید صرف و روشی انتزاعی برای تغییر نظر اعضایی باشد که بیش از ‌پیش با مخالفت‌های داخلی درخصوص اروپاگرایی رویارو هستند و بنابراین، مسئلۀ فروپاشی اتحادیه در این میان مهم‌ترین مسئله است. 

آیندۀ اروپا با کاربست الحاق متمایز
در دیدگاه امیدوارانه اگر اساساً بپذیریم الحاق متمایز راه‌حلی برای امروز اتحادیۀ اروپا ارائه می‌کند، باید این پرسش مهم نیز مطرح شود که چرا بحث از الحاق متمایز این اندازه داغ شده است و نخستین دیدگاه‌هایی که آن را به‌عنوان راه‌حل تبیین کرده‌اند، چه هدفی داشته‌اند. شاید پاسخ این است که مهم‌ترین اثر الحاق متمایز در شرایط کنونی، خارج کردن اتحادیۀ اروپا از بن‌بستی است که درخصوص رهبری و مشروعیت با آن رویاروست. این مهم، فرصتی را برای بررسی و حتی حل مسئلۀ پاشنۀ آشیل اتحادیۀ اروپا، یعنی نبودِ مشروعیت، فراهم می‌آورد. ضمن ‌آنکه دیدگاه‌های اولیه، همراه با این توصیه بوده‌اند که ابتکارات الحاق متمایز باید مبتنی‌بر سه اصل اساسی باشند: اطمینان از اینکه ابتکارات ارزش افزودۀ روشنی برای شهروندان دارند و کاملاً از اصل انسجامِ اتحادیۀ اروپا پیروی می‌کنند؛ اطمینان از اینکه سازکارهای تصمیم‌گیری، با افزایش نقش پارلمان اروپا و پارلمان‌های ملی مشروعیت می‌یابند؛ و سوم اینکه ابتکار عمل‌های تحت رهبری ائتلاف‌های اعضای کوچک‌تر تشویق و تقویت می‌شوند.
الحاق متمایز در عمل، به اعضایی که خارج از برخی روندها هستند اجازه می‌دهد به‌عنوان ناظر در این روندها و در عرصۀ تصمیم‌گیری حضور یابند. این نوع از الحاق، جایگاه مجلس‌های ملی را ارتقا داده و فرصتی را برای مشروعیت‌بخشی ملی به اتحادیۀ اروپا فراهم می‌کند. 
بنابراین، به‌نظر می‌رسد مهم‌ترین فایدۀ الحاق متمایز ایجاد تغییری در ساختار و تفکر درخصوص توانایی اعضاست. دراین‌صورت، با رویکردی متمایز در اتحادیه رویارو خواهیم بود که اجازه می‌دهد در هر زمینه‌ای، کشورهای سریع‌تر همگام با تغییرات بین‌المللی رو به جلو حرکت کنند و در زمانی‌که کشورهای کوچک‌تر به توانایی و ظرفیت لازم رسیدند، یا حتی با ظرفیت اندک خود با آنها همراه شوند.