چاپ
سناریوهای پیشِ روی رابطه بریتانیا ـ اتحادیه اروپا در پسابرگزیت
 
 
ابراهیم باقری
 
دوشنبه 29 شهریور 1395
 
 
 
 
نحوه و فرایند خروج بریتانیا از اتحادیه اروپا مانند یک کلاف سردرگمی شده است که باز کردن آن نیازمند نمایندگانی از هر دو طرف است که از اطلاعات و تجربه کافی از پیچیدگی‌ها و مذاکرات با اتحادیه اروپا و موافقت‌نامه‌های مشترک آنها برخوردار باشند. با وجود اینکه ازطرف بریتانیا برای نخستین‌بار دیوید دیویس(1) به‌عنوان وزیر مسئول خروج بریتانیا از اتحادیه اروپا از همان ابتدا از طرف ترزا می مشخص شد و ازطرف اتحادیه اروپا نیز رئیس کمیسیون اروپا هدایت مذاکرات با مقامات بریتانیایی درباره برگزیت را به میشل بارنیه،(2) سیاستمدار فرانسوی سپرده است؛ اما گمانه‌زنی‌های بسیاری همچون ناتوانی دو طرف برای شروع مذاکرات، عدم توانایی بریتانیا برای برنامه‌ریزی در کوتاه‌مدت درخصوص ورود به تجارت جهانی بدون سازوکارهای اتحادیه اروپا و تعلیق فرایند خروج تا سال 2019 و... وجود دارد که نشان از عدم آمادگی دو طرف برای پیگیری جدی این فرایند دشوار دارد.
 
ازطرف‌دیگر، فرایند خروج بریتانیا از اتحادیه اروپا اولین تجربه این اتحادیه شصت‌ساله است و سازوکار درست و دقیقی برای این موضوع پیش‌بینی نشده و ماده ٥٠ پیمان لیسبون (تصویب در سال ٢٠٠٩) فقط به کلیات اشاره کرده است. همچنین به‌دلیل وضعیت پیچیده بریتانیا با اتحادیه اروپا و پیچیده و فرایندی بودن نحوه تعامل و مذاکرات کشور خارج از اتحادیه با این نهاد و موافقت‌نامه‌های چندگانه آن، سخت‌ترین و پیچیده‌ترین مأموریت تیم خانم ترزا می، ایجاد رابطه آینده با اتحادیه اروپا خواهد بود.
زمانی‌که سال ٢٠١٠ و ٢٠١٥ دیوید کامرون قول برگزاری یک رفراندوم را برای تصمیم‌گیری درمورد ماندن و یا خروج از اتحادیه اروپا داد، اطمینان‌خاطر داشت که پیروز خواهد شد، اما مردم بریتانیا در روز ٢٣ ژوئن به رویکرد کامرون، با تمام امتیازهایی که برای ماندن در اتحادیه از رهبران این کشورها گرفته بود و درواقع نوعی وضعیت ویژه‌ای را برای بریتانیا قائل شده بود، نه گفتند. کامرون برای باقی ماندن در اتحادیه اروپا چهار امتیاز اساسی از اتحادیه اروپا گرفته بود که عبارت بودند از: عدم اختصاص مزایای اجتماعی به مهاجران اروپایی که کمتر از چهار سال در بریتانیا باشند، به‌رسمیت شناختن واحد پولی پوند در کنار واحد پولی یورو، توقف روند ادغام سیاسی بریتانیا در اتحادیه اروپا و قدرت بیشتری به پارلمان‌های کشورهای عضو برای رد قوانین اتحادیه، اما سران اتحادیه قید کرده بودند که درصورت خروج بریتانیا این توافق‌نامه نیز لغو خواهد شد. با رأی مردم به خروج عملاَ این توافق‌نامه نیز لغوشده تلقی می‌شود.
 
قدر مسلم اینکه خروج بریتانیا باعث رونق کار احزاب دست‌راستی و افراطی مخالف اتحادیه اروپا و مخالف مهاجرت در دیگر کشورهای عضو خواهد شد (که هم‌اکنون در کشورهایی مثل فرانسه خود را برای انتخابات آتی آماده می‌کنند)؛ اصلاحات اساسی و نهادینه‌ای را برای اتحادیه با شروع فرایند خروج رقم خواهد زد و اتحادیه اروپا تمام موافقت‌نامه‌هایی را که از سال ١٩٧٣ به بعد داشته باید مورد اصلاح و بازنگری اساسی قرار دهد. این مسئله باعث ایجاد یک دوره بی‌ثباتی و بلاتکلیفی در اتحادیه خواهد شد. درواقع شوک روانی ایجادشده از خروج بریتانیا، دستمایه و بهانه خوبی برای احزاب ملی‌گرا و افراطی خواهد بود که اینک خواهان محدود شدن اتحادیه اروپا در مسائل حاکمیتی و ساختاری کشورهای عضو می‌باشد و این مسئله اتحادیه را ناچار به ایجاد تغییرات ساختاری و نهادی خواهد کرد. ازسوی‌دیگر، برای بریتانیا نیز علاوه‌بر بُعد اقتصادی که تمامی تحلیلگران و اقتصاددانان معتقد و متفق‌القولند که حداقل در کوتاه‌مدت تأثیرات مخربی بر اقتصاد و تجارت آن خواهد گذاشت و این کشور را مجبور به افزایش مالیات‌ها و کاهش هزینه‌های دولتی خواهد کرد، اما مهم‌ترین موضوع مناطق جدایی‌طلب اسکاتلند و ایرلند شمالی خواهد بود که اکثریت آنها (اسکاتلند ٦٢ و ایرلند شمالی 7‌/‌55 درصد) به ماندن رأی داده‌اند و این مسئله می‌تواند در بلندمدت حمایت اتحادیه اروپا را نیز از این دو منطقه درپی داشته باشد؛ زیرا جدای از الگوی دومینویی که برای سایر کشورها و دستمایه‌ای که برای احزاب پوپولیست و افراطی آنها ایجاد کرده است، این اتحادیه دومین قدرت اقتصادی و اولین قدرت نظامی خود را ازدست داده است. درهمین‌راستا، منطقی‌تر به‌نظر می‌رسد که اتحادیه برای نشان دادن حفظ همبستگی و جلوگیری از شکست پروژه اروپای واحد هم که شده از خواست‌های اسکاتلند و ایرلند شمالی کمک و حمایت نماید.
 
نحوه خروج یک عضو از اتحادیه اروپا در ماده ٥٠ پیمان لیسبون پیش‌بینی شده، اما تاکنون به آن عمل نشده است و این برای اولین‌بار است که بریتانیا دکمه خروج را فشار می‌دهد. اما این ماده نیز بدون پرداختن به جزئیات، فقط به کلیات خروج بسنده کرده است. این ماده فرایند خروج را دو سال پیش‌بینی کرده و بعد از آن ادامه این فرایند به موافقت ٢٧ عضو دیگر بستگی دارد. طبق این ماده، درصورت خروج هیچ راه بازگشتی به اتحادیه وجود ندارد مگر آنکه کلیه کشورهای عضو با این موضوع موافقت کنند. همچنین براساس این قانون، درپی درخواست رسمی بریتانیا برای خروج از اتحادیه اروپا، این کشور دیگر نمی‌تواند در مباحث شورای اروپایی یا شورای وزیران یا در گرفتن تصمیماتی که به خودش مربوط می‌شود شرکت کند؛ یعنی بریتانیا حتی پیش از ترک اتحادیه از روند تصمیم‌گیری کنار گذاشته خواهد شد. هرگونه توافقی باید به تأیید اکثریت اعضای اتحادیه اروپا برسد و پارلمان‌های اروپا و بریتانیا هم آن را تصویب کنند.
 
اما مسئله اساسی این است که اتحادیه اروپا کدام مدل را برای ارتباط بعد از برگزیت با بریتانیا انتخاب خواهد کرد؟ اکثر رهبران اروپا تأکید دارند اکنون که بریتانیا از هزینه‌های این اتحادیه پا پس گذاشته است بنابراین نباید اجازه داده شود از مزیت‌های این اتحادیه همچون بازار واحد اروپا بدون عضویت در این اتحادیه بهره ببرد.
 
هرچند این مسئله در سطح اعضای اتحادیه اروپا و به‌صورت دوجانبه با توجه به حجم تجارت دوجانبه کشورهای عضو با بریتانیا متفاوت خواهد بود، اما در سطح اتحادیه اروپا، چند سناریو برای آینده روابط اتحادیه اروپا ـ بریتانیا متصور می‌باشد.
1. الگوی منطقه اقتصادی اروپا (EEA): مدل نروژ؛
2. الگوی منطقه تجارت آزاد اروپا (EFTA): مدل سوئیس؛
3. الگوی اتحادیه گمرکی (EU Customs Union): مدل ترکیه؛(3)
4. ایجاد یک موافقت‌نامه جداگانه تجاری: مدل کانادا؛
5. قرار گرفتن در زمره دولت‌های ثالث اتحادیه اروپا.
 
دراین‌صورت، بریتانیا تحت قوانین سازمان جهانی تجارت (WTO) مثل یک کشور ثالث دیگر به برقراری روابط تجاری با اتحادیه خواهد پرداخت که به‌معنای پرداخت تعرفه‌های بالا در ارتباط با کشورهای عضو اتحادیه خواهد بود. همچنین دسترسی به تعرفه‌های تعریف‌شده در چهارچوب اتحادیه را نیز ازدست خواهد داد و در پایین‌ترین مرحله هرم ترجیحات تجاری اتحادیه اروپا قرار خواهد گرفت. این یعنی صادرکنندگان بریتانیایی باید برای فرستادن اجناسشان به اتحادیه اروپا تعرفه پرداخت کنند و با موانع غیرتعرفه‌ای دست‌وپنجه نرم کنند؛ مثل کاری که چین و آمریکا برای تجارت با اتحادیه اروپا انجام می‌دهند. دراین‌صورت بخش خدماتی بریتانیا، که حدود هشتاد درصد اقتصاد این کشور را شامل می‌شود، دسترسی آسان خود را به بازار مشترک اروپا ازدست خواهد داد. مهم‌تر از آن قراردادهای تجارت آزادی است که اتحادیه اروپا با ۵۳ کشور و سازمان‌های منطقه‌ای مخصوصاً در جنوب شرق آسیا منعقد کرده، دیگر شامل حال بریتانیا نمی‌شوند. بریتانیا اگر بخواهد از مزایای چنین قراردادهایی برخوردار شود باید مجدداً با این کشورها مذاکره کند. حامیان ادامه عضویت معتقد بودند که دسترسی کامل به بازار مشترک اروپا، بزرگ‌ترین منطقه آزاد تجاری دنیا با پانصد میلیون مصرف‌کننده، برای بریتانیا حیاتی است. جابه‌جایی آزاد نیروی کار، تقبل بخشی از بودجه اتحادیه اروپا و پذیرش قوانین این اتحادیه شروط اتحادیه اروپا در دسترسی به این بازار مشترکند که برخی از آنها همچون آزادی نیروی کار به‌شدت مورد انتقاد بریتانیا بوده است و اساساً بخشی از دلایل خروج بوده است.


شکل زیر سناریوهای پیشِ روی وضعیت پسابرگزیت بریتانیا در اتحادیه اروپا(4) را به‌خوبی نشان می‌دهد:


  

 

 
در‌حالی‌که مدل نروژ و سوئیس مورد اعتراض برخی کشورهای اروپایی است(5) که مدعی هستند حالا که بریتانیا از هزینه‌ها و چالش‌های اتحادیه فرار می‌کند نباید وضعیت خاصی را به آن داد که بتواند از مزایای بازار واحد و سایر موافقت‌نامه‌های اروپا بهره ببرد. به‌نظر می‌رسد مدل ترکیه و کانادا نیز مورد قبول بریتانیا نخواهد بود. اتحادیه اروپا در کوتاه‌مدت  بعید است بر سر این شروطی که وضعیت ویژه‌ای مثل سوئیس و نروژ به بریتانیا می‌دهد مصالحه کند؛ زیرا نمی‌خواهد اعضای دیگر خود را هم ازدست بدهد؛ زیرا اعطای چنین وضعیتی می‌تواند دومینویی از رفتارهای مشابه سایر کشورهای اتحادیه و بالاخص خوک‌های اروپایی (ایرلند، ایتالیا، پرتغال، اسپانیا و یونان) که با بحران مالی ٢٠٠٨ دست‌وپنجه نرم می‌کنند، ایجاد نماید. دراین‌صورت، چنین کشورهایی می‌توانند با این استدلال که درصورت خروج نیز می‌توانند بدون هزینه دادن به اتحادیه از مزایای بازار مشترک استفاده کنند، زمزمه‌های خروج را مطرح کنند. لذا بعید به‌نظر می‌رسد که اتحادیه بخواهد وضعیت ویژه‌ای به بریتانیا در چنین شرایطی که احزاب ملی‌گرا و راست افراطی بهترین استفاده ممکن را از آن دارند، بدهد.

درنهایت اینکه، فارغ از بدبینی‌ها و خودبزرگ‌بینی‌هایی که در مقامات بریتانیا از اوایل تشکیل این اتحادیه بوده و در نپیوستن این کشور به مهم‌ترین حوزه‌های همگرایی اروپایی همچون یورو و شنگن خود را نشان داده، اما اکنون این موضوع یک بحران سیاسی و مدیریتی در اتحادیه را گوشزد می‌کند که در انتخابات آینده پارلمانی و ریاست‌جمهوری اروپا بیشتر نمایان خواهد شد. اتحادیه اروپا با چالش‌های عمده‌ای چون بحران مالی و بدهی‌ها و بحران حوزه یورو، بحران اوکراین و تنش با روسیه در شرق اروپا، بحران بیکاری، بحران مهاجران و تهدیدات تروریستی دست‌وپنجه نرم می‌کند، با اضافه شدن یک بحران سیاسی و همبستگی دیگر با خروج بریتانیا، سال‌های آتی برای این اتحادیه چالش‌برانگیزترین تاریخ این اتحادیه از زمان تشکیل خواهد بود که خارج شدن از آن به آینده‌نگری و واقع‌گرایی رهبران اتحادیه در ایجاد تغییرات ساختاری و نهادی بستگی خواهد داشت.

پی‌نوشت‌ها

1. خانم می این پست را با هدف پیشبرد اجرای رأی مثبت به همه‌پرسی خروج بریتانیا از اتحادیه اروپا ایجاد کرده است. آقای دیویس ۶۷ساله از منتقدان سرسخت اتحادیه اروپاست و از خروج بریتانیا از این اتحادیه حمایت کرده است. وی در سال ۲۰۰۵ در مبارزه داخلی حزب محافظه‌کار برای به‌دست گرفتن رهبری حزب به دیوید کامرون باخته بود.
2. وزیر خارجه پیشین فرانسه از سال 2010 تا 2014، کمیسر بازار داخلی و خدمات EU بود و نقش مهمی را در تکوین نظام بانکی اتحادیه اروپا داشته است؛ ولی در زمان مدیریتش در بروکسل روابط حسنه‌ای با مراکز مالی و بانکی لندن نداشته است.

3.http://www.faratab.com/news/2480/%D9%BE%DB%8C%D8%A7%D9%85 %D8%AF%D9%87%D8%A7%DB%8C-%D8%AE%D8%B1%D9%88%D8%AC-%D8%A7%D9%86%DA%AF%D9%84%DB%8C%D8%B3-%D8%A7%D8%B2-%D8%A7%D8%AA%D8%AD%D8%A7%D8%AF%DB%8C%D9%87-%D8%A7%D8%B1%D9%88%D9%BE%D8%A7
4. http://topforeignstocks.com/2016/07/02/four-models-for-britains-future-chart
5. https://www.ft.com/content/5ec21720-49c1-11e6-8d68-72e9211e86ab